door Bas Levering
Kun je de ingrijpende veranderingen in de jeugdzorg van de laatste jaren nog eens op een rij zetten?
De Wet op de jeugdhulpverlening is aangenomen in 1989 en ingevoerd in 1992. Toen is de verantwoordelijkheid voor jeugdhulpverlening van het rijk naar de provincies gegaan. Vanaf de jaren zeventig liep er al een discussie over de versnippering en verkokering van wat toen het jeugdwelzijn heette. De sectoren justitie, onderwijs, welzijn en gezondheid bleken slecht samen te werken. Het beleid stond veel te ver af van de jeugdige en zijn omgeving. Er werd een ideaal geformuleerd van integrale jeugdzorg, dichter bij huis en beter aansluitend op de behoefte van kind en gezin. Dat ideaal is lange tijd onderwerp van discussie geweest in interdepartementale werkgroepen en dat heeft, ook onder druk van de Tweede Kamer, geleid tot de Wet op de jeugdhulpverlening.
Men achtte de schaal van gemeenten te klein om sturing te geven aan een samenhangend pakket van wat we nu jeugdzorg noemen, dus inclusief de tehuizen, en zo kwam men logischerwijs bij de provincie uit. In 1992 heeft dat zijn beslag gekregen, maar het probleem was dat de oude verkokering voor een deel bleef bestaan. Aanvankelijk zou er een integratie komen van welzijn en justitie (jeugdbescherming) en de ggz. Uiteindelijk trokken de toenmalige RIAGGs zich terug en bleef ook de jeugdbescherming erbuiten.
Uiteindelijk werd er dus wel gedecentraliseerd, maar doordat de verkokering bleef bestaan kwam er als het ware een nieuwe overheidslaag bij. De onvrede over die situatie leidde al in 1994 tot een regeringsstandpunt over één toegang tot de jeugdzorg. Dat idee is in 2005 uitgewerkt in de Wet op de jeugdzorg met de introductie van het Bureau Jeugdzorg. De belangrijkste verandering in die wet is de invoering van het recht op jeugdzorg.
Was dat geen riskante stap?
Daar zijn wel nadelen aan verbonden, maar ik vind het principieel een goede zaak. Dat recht op jeugdzorg was in 1989 politiek nog niet haalbaar, maar in hetzelfde jaar werd het wel in Engeland en Duitsland ingevoerd. Onze regering vreesde een open eind-financiering bij een recht op jeugdzorg. Vanuit die angst zijn allerlei barrières en nieuwe schotten opgezet, met een enorme bureaucratie als gevolg. Er is ook een enorme nadruk komen liggen op de indicatiestelling, want die vormt de sleutel tot het recht. In de praktijk is de indicatiestelling een bijna onneembare horde geworden. Dat is het bijna perverse effect van een goede zaak als het recht op jeugdzorg. Een ander belangrijk element van de Wet op de Jeugdzorg is dat delen van de jeugdbescherming en de jeugdreclassering en het AMK (het advies- en meldpuntkindermishandeling) zijn geïntegreerd met de vrijwillige toegang tot de jeugdzorg. De toegang tot de ggz loopt ook via het Bureau Jeugdzorg. In principe hebben we hier dus een mogelijkheid om ongedeeld naar het kind te kijken en om integraal te kijken naar de problemen rond opvoeden en opgroeien. Het is een goede zaak dat het gemeentelijk jeugdbeleid versterkt wordt. De gemeenten zijn bijvoorbeeld al verantwoordelijk voor de jeugdgezondheidszorg. Er gebeurt bij en rond de scholen en in de grote steden veel rond veiligheid. Dat je dat meer bij elkaar brengt en bekijkt hoe je dat kan laten aansluiten op wat er op regionaal niveau gebeurt is een goede zaak.
Operatie Jong wil de gemeenten verantwoordelijk maken.
Als je nu doet wat de Operatie Jong wil - en waarvan de regering zei dat ze het onmiddellijk overnemen en de Kamer zei dat ze het een goede zaak vond - maak je een kapitale fout. Als je Bureau Jeugdzorg nu verder wil decentraliseren naar de gemeenten veroorzaak je grote ongelukken. Het is onbehoorlijk bestuur om wat je in 2005 na tien jaar discussie en gedoe hebt ingevoerd twee jaar later weer te splitsen. Dan gaat weer jarenlang alle energie naar reorganisaties en nieuwe regels. Natuurlijk kan een stad als Amsterdam het, maar vijftien bureaus Jeugdzorg opsplitsen naar meer dan vierhonderd gemeenten? Dat lijkt me er niet overzichtelijker en efficiënter op worden. Je krijgt dan veel grotere uitvoeringsproblemen. En je zult zien dat als dat gaat gebeuren, Justitie niet zal accepteren dat de jeugdreclassering en de jeugdbescherming naar de gemeenten gaan. Vervolgens gaat de ggz dat ook doen en de tehuizen zullen vervolgens weer onder Welzijn gaan vallen. Dan zijn we niet vijf jaar terug, maar vijfentwintig jaar terug. Ik zou het een ramp vinden als de regering Operatie Jong overneemt. Ik denk zelfs dat er krachten zijn op het ministerie van Justitie die hier bewust op aansturen.
Hoe komt het toch dat dat ministerie altijd zo extreem dwars ligt?
Het is natuurlijk ook een permanent belegerde vesting. Dat doen we met zijn allen. Of het nu om bolletjesslikkers gaat of over wangedrag van minderjarigen, iedereen schiet altijd op dat ministerie. En misschien is het wel van de weeromstuit dat zo'n ministerie zich er ook naar gaat gedragen, men zit gewoon in een bunker. Dat is altijd zo geweest. In het boekje Kanalen graven schrijft Jan Glastra-van Loon, die in de jaren zeventig als staatsecretaris het veld moest ruimen, dat hij vanaf de eerste dag op het ministerie van Justitie getroffen was door de angst dat het toenmalige ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur delen van de kinderbescherming zou wegkapen.
Ik vind dat de Raad voor de Kinderbescherming en het Bureau Jeugdzorg moeten worden geïntegreerd. Het eeuwige argument van de onafhankelijkheid gaat hier echt niet op. Bij de overgang van vrijwillige naar gedwongen hulp moet er natuurlijk een onafhankelijke rechter aan te pas komen, maar de zorg kan vervolgens gewoon onder één bestuurlijk dak. De (gezins)voogdij, het AMK en de jeugdreclassering zijn al bij het Bureau Jeugdzorg ondergebracht.
Zijn de kinderen in Nederland inmiddels beter af dankzij al die wervende kreten als 'één loket' en 'integraal' en 'zorg op maat' die al zoveel jaren klinken?
De kansen en gevaren voor jeugdigen variëren met de maatschappelijke omstandigheden. In tijden van oorlog zijn de omstandigheden op zijn slechtst en na een oorlog is er nog jaren sprake van maatschappelijke ontwrichting. Dat zie je op andere schaal terug: toename van agressie in de samenleving raakt ook jongeren. Als je nu naar de grote overzichtstudies van het SCP kijkt zijn die voor het overgrote deel van de jeugdigen positiever dan ooit. De groep die ernstige problemen ervaart of veroorzaakt zien we als bedreigender dan vijftien jaar geleden, maar het kan ook een kwestie van sociale definitie zijn. Kindermishandeling nemen we nu veel zwaarder op dan voorheen. Dat vind ik overwegend een goede zaak, al kan het doorslaan. We moeten vroeger niet idealiseren. Uit de huidige wetenschappelijke en maatschappelijke roep om evidence based methodieken spreekt het gevoel dat we het allemaal zouden kunnen beheersen, maar er zal altijd een groep zijn die blijvend zorg behoeft.
Hoe is het nu toch mogelijk dat jouw adviesbureau in de afgelopen jaren zo is gegroeid? Bij provincies en gemeenten werken toch deskundige mensen die het zelf zouden moeten kunnen?
Van oudsher hebben de instellingen zelf weinig geld voor onderzoek, ontwikkeling en opleiding. In ons land werd en wordt veel neergelegd bij gesubsidieerde instellingen, zoals het NIZW. Er zijn landelijke, provinciale en gemeentelijke steunfuncties. Zij krijgen subsidie van de overheid en moeten vervolgens de instellingen gaan ondersteunen. In mijn carrière heb ik vanuit verschillende posities gewerkt aan de professionalisering van de jeugdzorg. Eerst als hulpverlener en onderzoeker bij een hulpverleningsinstelling in Amsterdam, daarna bij de Raad voor de Kinderbescherming in Rotterdam, als onderzoeker bij de Vrije Universiteit en als medewerker van het NIZW. Tien jaar geleden kwam ik tot de conclusie dat onderzoek, advies en opleiding en training beter vanuit een bedrijf, dus vraaggestuurd gedaan konden worden. Instellingen en overheden zijn mondige klanten en kunnen deze diensten heel goed inkopen. Alle subsidies aan steunfuncties en kenniscentra kunnen dus worden stopgezet. In de prijs van jeugdzorg moet gewoon een component zitten voor onderzoek, innovatie en opleiding.
Die overtuiging had ik toen ik op 1 april 1996 ontslag nam bij het NIZW en met het bureau begon. Inmiddels werken er vijfendertig mensen en concurreren we met gesubsidieerde instituten die het soms voor niks aanbieden en toch groeien we. En de overheid blijft die instituten subsidiëren. Fascinerend eigenlijk. Ik ben het zicht op het publieke belang nooit kwijtgeraakt, maar van oude dogma's heb ik weinig last. Nog steeds denken veel mensen die bij de overheid of bij een gesubsidieerde instelling werken dat iedere ondernemer voor zijn eigen belang gaat en iedere medewerker van een gesubsidieerde instelling alleen voor het algemeen belang. Ik kan je vertellen dat dat beide niet waar is. Als je geen subsidie meer krijgt moet je het hebben van de waarde die je toevoegt. Om te beginnen moet je daar zelf van overtuigd zijn en je wordt dus veel meer gedwongen om daarover na te denken. Als ondernemer ben je daar dus juist meer mee bezig dan wanneer je de subsidie toch wel krijgt.
Maar waarom hebben die overheden jou en jouw bureau nu nodig en kunnen ze het niet zelf?
Ten eerste zijn innovatie in de zorg, onderzoek en opleiding en training specialistische functies. Zelfs instellingen en overheden met een omvang van honderden tot duizend medewerkers hebben niet alle deskundigheid zelf in huis. Ten tweede blijft een instantie die alles zelf doet teveel in zijn eigen kringetje; een buitenstaander kan een nieuwe invalshoek brengen en staat vrijer ten opzichte van de interne verhoudingen.
Aan de andere kant gaat het ook fout bij overheden die alles inkopen, omdat die de verankering missen. Dan wordt het naar verhouding ook te duur, want dan moet je voor elke dienst dagtarieven betalen. Het liefst zie ik dus in een organisatie een kleine maar hoogwaardige staf. Vaak zie je het omgekeerde, een grote staf die niet hoogwaardig genoeg is, en dat is ook duur. Een goede combinatie van binnen/buiten is volgens mij zonder meer het beste.
Wat moeten we nu met de grote drama's die de Jeugdzorg zo'n slechte naam bezorgen?
Als je de vraag stelt of je de grote ongelukken - het afgebrande huis in Limburg en de zaak Savanna - voor honderd procent kunt voorkomen is het antwoord ronduit nee. Minister Donner heeft dat zeer terecht in de Tweede Kamer een illusie genoemd. Maar ik vind het niet goed dat hij het daarbij liet. Als er een trein ontspoort of een vliegtuig neerstort ga je ook met elkaar kijken wat je redelijkerwijs wél kunt doen om de kans dat zoiets gebeurt te verkleinen. Dan moet je dus ook naar het systeem durven kijken. Ik vind het dus een heel slechte zaak dat Donner zei dat er met het systeem niets mis was omdat de meeste kinderen wel goed bediend worden. In Engeland gaat er in zulke gevallen een commissie aan de gang die ook aanbevelingen doet en niet alleen maar kijkt of de maatschappelijk werker moet hangen of niet. Daar zorgen de tabloids wel voor. Wat de inspectie hier doet is wat dat betreft echt onvoldoende.
Je bent niet alleen druk met je bureau. Je was in de vorige periode vier jaar gemeenteraadslid en bent ook nog rechter-plaatsvervanger bij de familiekamer van het gerechtshof in Den Haag. Daarnaast ben je voorzitter van het College van Toezicht van de NVO. Daar ben je dus ook een soort rechter die uitspraak doet in zaken waarin de professionele pedagogische zorg of dienstverlening onder de maat is.
Bij het College van Toezicht worden sinds een aantal jaren al zo'n tien klachten per jaar ingediend. Wat veel voorkomt is dat een moeder met een kind naar een pedagoog gaat voor een verklaring dat haar kind zo zenuwachtig wordt van de omgangsregeling met haar ex-partner. Voor dat je het weet legt die pedagoog een verklaring af die ook uitspraken doet over de vader. De pedagoog doet dus ook onderzoek bij het kind zonder toestemming van die andere ouder. Zodra de eerste ouder die verklaring inzet in de strijd om de omgangsregeling ligt een klacht voor de hand. Hier zijn we als college erg streng op. De pedagoog houdt in zo'n geval de setting niet goed in de gaten. Pedagogen moeten de reikwijdte van hun adviezen en uitspraken nauwkeurig aangeven. Er worden ook veel fouten gemaakt in de contractering. Pedagogen blijken onderzoek te doen naar zaken waar cliënten niet om gevraagd hebben en dat levert als het om de betaling gaat problemen op. Pedagogen beteden in de eerste fase onvoldoende aandacht aan de formulering van de opdracht. Daarnaast komt het voor dat er geklaagd wordt over het geleverde werk, maar het bijzondere is toch dat er vooral veel mis gaat bij die eerste vragen.
Wat is jouw oordeel over de kwaliteit van het werk dat professionele pedagogen leveren? Nu doel ik niet op het verhaal van helderheid over opdracht en opdrachtgever, want dat is een betrekkelijk eenvoudig zaak.
Daar vergis je je in. Dat is echt heel moeilijk. Er zou in de opleiding meer aandacht aan besteed moeten worden. Er is meer nodig om mensen daarin te scholen. Het is als idee gemakkelijk te begrijpen, maar in een gesprek waarin je gericht bent op de vraag 'Wat is er aan de hand met uw kind?' is het helemaal niet zo gemakkelijk om dat scherp te krijgen. Als je praten over geld moeilijk vindt en mensen niet zoveel geld hebben ga er maar aan staan. Ook als het om de informatieverstrekking gaat is het helemaal niet zo eenvoudig aan te geven wanneer je dat goed gedaan hebt. Over de kwaliteit van het geleverde werk kan ik niet zoveel zeggen. Als voorzitter van de Raad van Toezicht zie ik alleen de zaken waarover geklaagd wordt. Een deel van de klachten vindt het College terecht, maar het komt ook voor dat er een klacht wordt ingediend, terwijl het College vindt dat de pedagoog professioneel goed gehandeld heeft. Ik zou wel willen dat in de opleiding meer aandacht besteed wordt aan de pedagogiek als een vorm van professionele dienstverlening; voor de eigen praktijk is dat een vorm van zakelijke dienstverlening. Dat is een vak apart en dat wordt in de huidige opleiding genegeerd.
Het was al moeilijk iets te zeggen over de vraag of we in de afgelopen vijftien jaar met onze jeugdzorg vooruit zijn gegaan. Hoe zie je de ontwikkelingen in de komende vijftien jaar?
Het is inderdaad moeilijk om te zeggen of het beter geworden is of slechter, maar dat zijn ook niet van die zinnige uitspraken. Er is geen reden om te stellen dat het op dit moment met de jeugdzorg in Nederland in algemene zin slecht is gesteld. Of je het nu vergelijkt met andere periodes in de geschiedenis of met andere landen, dan kan Nederland, ondanks het gekrakeel dat er altijd over is, heel goed meekomen. Het is meer de maatschappelijke dynamiek waardoor die zorg zich steeds moet aanpassen. De oplossing van vandaag is ook weer het probleem van morgen. Als je de verkokering bestrijdt door alles in het Bureau Jeugdzorg te stoppen, dan wordt de trechter van dat bureau het volgende probleem. Ik ben eigenlijk niet zo'n vooruitgangsdenker als het daar om gaat. Dat komt misschien ook omdat ik onlangs vijftig ben geworden ben en het dan tijd is om daarmee op te houden. Het uitgangspunt is dus niet dat we iedereen kunnen genezen, maar daarmee is het niet minder belangrijk. Kinderbescherming is gewoon een vorm van beschaving. En beschaving is niet evidence-based , maar value-based .
